Incident Command System Working Group

กรอบแนวคิดและแผนการพัฒนา ICS

Written by Administrator Wednesday, 04 April 2012 19:26

กรอบแนวคิด และแผนการพัฒนามาตรฐานระบบการบัญชาการเหตุการณ์ของประเทศไทย
(Thailand Incident Command System: TICS)

 

1. หลักการและเหตุผล

              สาธารณภัย และภัยพิบัติที่เกิดขึ้นในปัจจุบันมีแนวโน้มทวีความรุนแรงขึ้นเป็นลำดับ สาเหตุส่วนหนึ่งสืบเนื่องจากสภาพแวดล้อมของโลกเปลี่ยนแปลงไป ประกอบกับผลพวงจากการพัฒนาประเทศที่กระทบต่อทรัพยากรธรรมชาติที่มีอยู่เป็นหลัก รวมทั้งการใช้เทคโนโลยีเพื่อเพิ่มศักยภาพทางการผลิตทางอุตสาหกรรมและเกษตรกรรม ซึ่งการเจริญเติบโตที่ผ่านมานั้นทำให้สภาพแวดล้อมถูกทำลาย เสียสมดุล นอกจากนี้ สถานการณ์ประเด็นความขัดแย้งทางการเมืองทั้งในและต่างประเทศ สิ่งเหล่านี้ล้วนแล้วแต่ทำให้สาธารณภัย และภัยพิบัติ   ที่เกิดขึ้นมีความรุนแรง สร้างความสูญเสียและเสียหายอย่างมหาศาล ไม่ว่าจะเป็นภัยพิบัติจากธรรมชาติ เช่น อุทกภัย วาตภัย ดินถล่ม แผ่นดินไหว หรือสึนามิ ภัยที่เกิดจากการกระทำของมนุษย์ เช่น อัคคีภัย ภัยจากสารเคมีและวัตถุอันตราย เป็นต้น หรือแม้แต่ภัยด้านความมั่นคง เช่น การก่อความไม่สงบในพื้นที่ 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้ หรือการชุมนุมประท้วง ฯลฯ

              การเกิดขึ้นของสาธารณภัยและภัยพิบัติดังกล่าวถือเป็นภาวะวิกฤตหรือสถานการณ์ที่ต้องมีการเตรียมความพร้อมรับมือ/ตอบโต้ ต่อสถานการณ์วิกฤตินั้นๆ อย่างมีประสิทธิภาพ ซึ่งต้องอาศัยการประสาน บูรณาการความร่วมมือกับทุกภาคส่วนอย่างเป็นเอกภาพ เพื่อเข้าดำเนินการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย ช่วยเหลือผู้ประสบภัยกรณีฉุกเฉินและเร่งด่วนเพื่อลดความสูญเสียให้น้อยที่สุด

     อย่างไรก็ตาม จากการศึกษาทบทวนรายงาน บทเรียนและประสบการณ์ที่ประเทศไทยได้รับมือกับ
สาธารณภัย และภัยพิบัติรุนแรงขนาดใหญ่ที่ผ่านมา ประกอบกับการศึกษาสถานการณ์การป้องกันและบรรเทา ภัยพิบัติ และให้ความช่วยเหลือ ตลอดจนแผนงานต่างๆที่เกี่ยวข้อง พบว่ายังคงอาศัยการแก้ปัญหาเฉพาะหน้าเป็นส่วนใหญ่ ซึ่งสภาพปัญหาในภาพรวมที่เกิดขึ้นนั้น สามารถบ่งชี้ให้เห็นโดยแบ่งตามยุทธศาสตร์การบริหารจัดการภัยพิบัติได้ 4 ประเด็นหลัก ทั้งปัญหาในการเตรียมการป้องกันและลดผลกระทบ ปัญหาในการเตรียมพร้อมรับสถานการณ์ภัยพิบัติ ปัญหาการจัดการภัยในภาวะฉุกเฉิน ปัญหาในการจัดการภายหลังเกิดภัย (กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย, 2551: 2 - 5) สำหรับปัญหาการจัดการภัยในภาวะฉุกเฉิน เมื่อศึกษาในรายละเอียด    จะพบว่าปัญหาที่เกิดขึ้นสืบเนื่องจากการขาดการประสาน การบูรณาการการปฏิบัติงาน การขาดการยอมรับจาก
ทุกฝ่ายทั้งหน่วยงานภาครัฐ เอกชน มูลนิธิ ฯลฯ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในส่วนของแผนการบริหารจัดการสาธารณภัย แนวทางปฏิบัติ ขอบเขตอำนาจหน้าที่ รวมถึงการขาดเอกภาพในการให้และเปิดเผยข้อมูลข่าวสารต่างๆ เป็นหลัก

     จะเห็นได้ว่าปัจจัยเชิงเหตุที่นำมาซึ่งปัญหาการจัดการในภาวะฉุกเฉิน ดังกล่าวนั้นประกอบด้วย 2 ส่วนหลักๆ คือภาคนโยบายและการบริหาร และภาคผู้ปฏิบัติ โดยในส่วนของภาคนโยบายและการบริหารนั้นพบว่าไม่มีกระบวนการใด ที่จะสร้างเสริมแนวความคิดหรือองค์ความรู้ในเรื่องการบริหารจัดการในภาวะฉุกเฉินหรือการบริหารจัดการในภาวะวิกฤตในกระบวนการพัฒนาผู้บริหารภาครัฐ รวมทั้งผู้บริหารภาคีที่เกี่ยวข้อง ฉะนั้นการที่ประเทศไทยมิได้มีการเตรียมการภาคนโยบายและการบริหาร ให้มีระบบคิดหรือกระบวนการคิดเดียวกัน ในการจัดการในภาวะฉุกเฉิน เชื่อว่าไม่น่าจะเป็นผลดีต่อภาคผู้ปฏิบัติในการปฏิบัติการเพื่อตอบโต้ในภาวะฉุกเฉิน ขณะที่ในส่วนของภาคผู้ปฏิบัติ ทั้งของกรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย ส่วนราชการที่เกี่ยวข้อง ในการป้องกันและและบรรเทาสาธารณภัย บุคลากรในระดับจังหวัด อำเภอ และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มูลนิธิ หรือแม้แต่องค์กรบรรเทาสาธารณภัยต่างๆ ต่างมิได้ถูกเสริมสร้างกระบวนการคิดพัฒนาในการบริหารจัดการในภาวะฉุกเฉินในระบบที่เป็นมาตรฐานเดียวเช่นกัน ดังนั้นเมื่อต้องร่วมปฏิบัติการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย จึงส่งผลให้เกิดปัญหาดังที่กล่าวมาแล้วข้างต้น

     ดังนั้นในภาคนโยบายและการบริหาร การส่งเสริมผลักดันให้เกิดการเติมองค์ความรู้และระบบความคิด ในเรื่องการบริหารจัดการในภาวะฉุกเฉินหรือภาวะวิกฤตในกระบวนการพัฒนาผู้บริหารภาครัฐ และภาคีที่เกี่ยวข้อง จึงเป็นเรื่องที่กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยจะต้องริเริ่มผลักดันนโยบายและแนวคิดดังกล่าวให้สำนักงานสภาความมั่นคงแห่งชาติในฐานะเจ้าภาพหลัก และผู้กำกับนโยบายเตรียมพร้อมแห่งชาติ โดยการสนับสนุนของสำนักงานข้าราชการพลเรือน สถาบันพระปกเกล้า วิทยาลัยป้องกันราชอาณาจักร ร่วมทั้งสถาบันทางวิชาการอื่นๆ

              สำหรับในภาคผู้ปฏิบัตินั้น การดำเนินการระยะต้นที่กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยสามารถดำเนินการได้ก่อนโดยการเสริมสร้างพัฒนา เครื่องมือของการบริหารหนึ่งที่เชื่อว่าน่าจะเป็นเครื่องมืออันเหมาะสมต่อการจัดการในภาวะวิกฤต หรือภาวะฉุกเฉิน และสามารถแก้ไขปัญหาการบริหารจัดการสาธารณภัยที่มีประสิทธิภาพคือ “ระบบบัญชาการเหตุการณ์” (Incident Command System: ICS) ซึ่งเป็นระบบมาตรฐานที่ใช้สั่งการ ควบคุม และประสานความร่วมมือของแต่ละหน่วยงานในการบริหารสถานการณ์ฉุกเฉินสาธารณภัยทุกชนิด โดยระบบดังกล่าวเป็นระบบปฏิบัติการในอันที่จะระดมทรัพยากรไปยังที่เกิดเหตุ และบริหารจัดการเหตุฉุกเฉินให้สามารถปกป้องชีวิตและทรัพย์สิน ตลอดจนสิ่งแวดล้อมได้อย่างบรรลุเป้าหมาย และมีประสิทธิภาพ นอกจากนี้ โครงสร้างของระบบบัญชาการเหตุการณ์นั้นมีความยืดหยุ่นสูง ดังนั้น จึงสามารถนำมาปรับใช้กับภัยได้ทุกขนาด และความซับซ้อนของเหตุการณ์ได้อย่างเหมาะสม อีกทั้งยังสามารถประยุกต์ใช้กับภัยได้ทุกชนิด[๑]

              หากจะกล่าวถึงที่มาของระบบการบัญชาการเหตุการณ์นั้น ได้ถูกพัฒนาขึ้นใน พ.ศ.2513 เพื่อตอบโต้กับไฟป่าทางตอนใต้ของรัฐแคลิฟอร์เนีย ประเทศสหรัฐอเมริกา ซึ่งหน่วยงานที่ปฏิบัติงานฉุกเฉินด้านอัคคีภัยของมลรัฐได้ประสบปัญหาที่เกิดจากการจัดการภัยพิบัติ อันเนื่องมาจากการที่มีหลายหน่วยงานมาปฏิบัติงานร่วมกัน เช่น การสื่อสารที่ไม่เป็นมาตรฐานและขาดเอกภาพ ตลอดจนมีหลายระบบ การขาดแผนปฏิบัติที่มีประสิทธิภาพ    การใช้ถ้อยคำและศัพท์ที่ไม่เป็นมาตรฐานเดียวกัน เป็นต้น ซึ่งจากปัญหาดังกล่าวจึงนำมาซึ่งการพัฒนารูปแบบของระบบการบัญชาการเหตุการณ์ตลอดมา อย่างไรก็ดี หลักการของระบบบัญชาการเหตุการณ์ดังกล่าวเป็นหลักการที่ตั้งอยู่บนพื้นฐาน และโครงสร้างการบริหารจัดการภัยพิบัติของประเทศสหรัฐอเมริกา ซึ่งหากนำมาใช้โดยมิได้พิจารณาบริบทของสังคมไทยแล้ว นอกจากระบบบัญชาการเหตุการณ์จะไม่สามารถเป็นเครื่องมือในการบริหารจัดการภัยพิบัติที่มีประสิทธิภาพ ยังจะสร้างความสับสนในเชิงโครงสร้าง และขอบเขตอำนาจหน้าที่ของผู้ที่เกี่ยวข้องทั้งในระดับนโยบาย และระดับปฏิบัติอีกด้วย

              จากที่กล่าวมาข้างต้น ศูนย์อำนวยการบรรเทาสาธารณภัย กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย ในฐานะหน่วยงานซึ่งมีหน้าที่หลักในการสนับสนุนผู้บริหารของกรม และกองบัญชาการป้องกันและบรรเทา     สาธารณภัยแห่งชาติ ในการบริหารจัดการภัยพิบัติในภาวะฉุกเฉิน (Emergency Management) ได้เห็นความสำคัญและความจำเป็นของการนำระบบบัญชาการเหตุการณ์มาใช้ในการบริหารจัดการภัยในภาวะวิกฤต ตลอดจนตระหนักถึงข้อจำกัดดังกล่าว จึงเป็นที่มาและจุดประกายความคิด ตลอดจนความพยายามในอันที่จะริเริ่มการพัฒนามาตรฐานระบบบัญชาการเหตุการณ์ที่สอดคล้องกับบริบทของประเทศไทย ทั้งบริบทด้านสังคม วัฒนธรรม กฎหมายและสภาพแวดล้อมอื่นๆ เพื่อให้ระบบบัญชาการเหตุการณ์เป็นเครื่องมือในการบริหารจัดการภัยพิบัติ   ที่มีประสิทธิภาพ และเป็นหลักประกันถึงความมั่นคง ปลอดภัยทั้งชีวิต สุขภาพกาย และใจ รวมถึงทรัพย์สินของประชาชน แต่ทั้งนี้ ความสำเร็จของการวางมาตรฐานระบบบัญชาการเหตุการณ์เพื่อเป็นกรอบแนวทางการบริหารจัดการภัยของประเทศไทยนั้น ขึ้นอยู่กับการวางรากฐานกรอบแนวคิดในการพัฒนาที่เป็นระบบ ครอบคลุมลึกซึ้ง และมองอย่างองค์รวม ศูนย์อำนวยการบรรเทาสาธารณภัย จึงได้พัฒนากรอบแนวคิดและแผนการพัฒนามาตรฐานระบบบัญชาการเหตุการณ์ของประเทศไทย เพื่อเป็นแนวทางในการขับเคลื่อนการดำเนินงานให้บรรลุวัตถุประสงค์ โดยมีรายละเอียดดังนี้

2. กรอบแนวคิดการพัฒนามาตรฐานระบบบัญชาการเหตุการณ์ของประเทศไทย
     (Conceptual framework of Setting the Standard of Thailand Incident Command System: ICS)

               การขับเคลื่อนให้เกิดการพัฒนามาตรฐานระบบบัญชาการณ์ของประเทศไทยนั้นเริ่มต้นจากยุทธศาสตร์ที่ความสำคัญกับการยึด “คนเป็นศูนย์กลางการพัฒนา” กล่าวคือบุคลากรที่เกี่ยวข้องต้องมีความรู้ ความเข้าใจอย่างลึกซึ้ง และยอมรับในระบบบัญชาการเหตุการณ์ซึ่งเป็นองค์ความรู้เดียวกัน กล่าวคือการสร้างให้เกิดระบบความคิด ซึ่งจะนำไปสู่แนวปฏิบัติที่เป็นมาตรฐานเดียวกันด้วย แต่อย่างไรก็ตาม บุคลากรที่เป็นผู้ปฏิบัติฝ่ายเดียวที่เข้าใจและยอมรับในระบบบัญชาการเหตุการณ์คงไม่เพียงพอ หากแต่หมายรวมถึงบุคลากรในระดับนโยบายด้วยเช่นกัน

              ดังนั้น การสร้างองค์ความรู้และสร้างการยอมรับในระบบบัญชาการเหตุการณ์ให้แก่บุคลากรดังกล่าวให้สามารถส่งเสริมและผลักดันแนวคิดระบบบัญชาการเหตุการณ์ลงสู่ภาคปฏิบัติได้อย่างแท้จริงได้นั้น จำเป็นต้องการติดอาวุธทางปัญญาให้บุคลากรผ่านองค์ประกอบสำคัญที่มีความเชื่อมโยงซึ่งกันและกัน 3 ส่วน ดังนี้

       1. องค์ความรู้และทักษะด้านการบัญชาการเหตุการณ์ (Knowledge and Skills)

                       หมายถึงความรู้ ความเข้าใจด้านการบัญชาการเหตุการณ์ที่เป็นเนื้อหาและแก่นสาระทางวิชาการที่ได้รับการยอมรับในระดับสากล และมาจากแหล่งความรู้ที่เชื่อถือได้ ซึ่งในกรอบแนวคิดการพัฒนาระบบบัญชาการเหตุการณ์นี้ได้ใช้ระบบของ Federal Emergency Management Agency: FEMA ประเทศสหรัฐอเมริกาเป็นต้นแบบการพัฒนา นอกจากนี้ยังหมายความรวมถึงความสามารถในการนำความรู้ดังกล่าวไปปรับใช้ (application) โดยอาศัยทักษะที่จำเป็น

               2. เครื่องมือในการถ่ายทอดความรู้เกี่ยวกับระบบบัญชาการเหตุการณ์ (ICS Tools)

                         หมายถึงเครื่องมือในการถ่ายทอดความรู้ ตลอดจนสื่อสารสอนในรูปแบบต่างๆ อาทิ คู่มือระบบบัญชาการเหตุการณ์ รูปแบบการนำเสนอเพื่อการสอนหรือฝึกอบรม หลักสูตรการฝึกอบรมที่เกี่ยวกับระบบบัญชาการเหตุการณ์ในแต่ละกลุ่มเป้าหมาย เช่น ผู้บริหาร หรือผู้ปฏิบัติ นอกจากนี้ยังหมายความครอบคลุมหน่วยงานที่รับผิดชอบพัฒนาบุคลากรด้านระบบบัญชาการเหตุการณ์อีกด้วย

     3. การนำองค์ความรู้สู่การปฏิบัติ (Practice)

                          เป็นการเรียนรู้และทำความเข้าใจระบบบัญชาการเหตุการณ์ผ่านประสบการณ์จากประเทศสหรัฐอเมริกาซึ่งนำระบบดังกล่าวมาใช้และประสบความสำเร็จ รวมทั้งพื้นที่ทดลองนำร่องในประเทศไทยซึ่งจะนำระบบบัญชาการเหตุการณ์ซึ่งเป็นองค์ความรู้มาสู่การปฏิบัติจริง บทเรียนที่ได้จากการประยุกต์ใช้ในภาค
การปฏิบัติภายใต้บริบทสังคมไทยจะสะท้อนแนวทางการปรับปรุง พัฒนามาตรฐานระบบบัญชาการเหตุการณ์แบบไทยได้อย่างแท้จริง

 

              อย่างไรก็ตาม เงื่อนไขของความสำเร็จของการพัฒนาระบบมาตรฐานการบัญชาการเหตุการณ์ของประเทศไทย ขึ้นอยู่กับปัจจัยสำคัญ ๓ ประการ (๑) การสนับสนุนและการผลักดันจากภาครัฐ (๒) ความร่วมมือระหว่างหน่วยงาน ตลอดจนภาคีเครือข่ายที่เกี่ยวข้อง และ (๓) กฎหมาย ระเบียบอื่นใดที่ส่งเสริมและรองรับให้สามารถนำระบบบัญชาการเหตุการณ์มาใช้ได้อย่างราบรื่น และมีประสิทธิภาพ จะเห็นได้ว่าการพัฒนาและวางระบบบัญชาการเหตุการณ์นั้นไม่เพียงแต่เป็นการปรับเปลี่ยนแนวทางการปฏิบัติเท่านั้น หากแต่เป็นการปรับเปลี่ยนกระบวน/วิธีคิดตลอดจนทัศนติ เพื่อให้เกิดการยอมรับในระบบและการทำงานร่วมกันอย่างสอดประสาน ดังนั้นการชี้นำและผลักดันจากภาครัฐในฐานะนโยบายที่สำคัญ ตลอดจนความร่วมมือจากหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับการบริหารจัดการในสถานการณ์วิกฤติ จึงเป็นปัจจัยหลักในการที่จะผลักดันเพื่อให้เกิดการขับเคลื่อนการพัฒนามาตรฐานระบบบัญชาการเหตุการณ์อย่างเป็นรูปธรรม และบรรลุวัตถุประสงค์ ในขณะที่ กฎหมาย ระเบียบ  แนวปฏิบัติ ตลอดจนบริบททางสังคมและวัฒนธรรมที่ไม่เกื้อหนุนให้เกิดการวางรากฐานการพัฒนาระบบบัญชาการเหตุการณ์ ย่อมเป็นข้อจำกัดในการพัฒนาระบบบัญชาการเหตุการณ์เช่นกัน ดังนั้นเงื่อนไขด้านกฎหมาย ระเบียบ แนวปฏิบัติ ระหว่างหน่วยงานที่เกี่ยวข้องรวมทั้งบริบททางสังคมจึงเป็นอีกปัจจัยแห่งความสำเร็จในการพัฒนามาตรฐานระบบบัญชาการเหตุการณ์อยู่ไม่น้อย

     จากหลักการเหตุผลความเป็นมา ประกอบกับกรอบแนวคิดในการผลักดันเพื่อให้การพัฒนา ระบบมาตรฐานการบัญชาการเหตุการณ์ของประเทศไทย เกิดผลเป็นรูปธรรม สามารถนำไปใช้ทั้งในระดับนโยบายและระดับของการปฏิบัติอย่างแพร่หลาย มีประสิทธิภาพ เป็นเอกภาพและ เป็นที่ยอมรับของทุกภาคส่วน กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย (ศูนย์อำนวยการบรรเทาสาธารณภัย) จึงได้พัฒนา แผนการพัฒนามาตรฐานระบบบัญชาการเหตุการณ์ของประเทศไทย เพื่อขับเคลื่อนแนวคิดดังกล่าว ให้บรรลุวัตถุประสงค์ ซึ่งประกอบด้วย โครงการ/กิจกรรมที่สำคัญ 5 โครงการ/กิจกรรม ดังนี้

     (1) การจัดทำคู่มือการบัญชาการเหตุการณ์ รวมทั้งสื่อการเรียนรู้เกี่ยวกับการบัญชาการเหตุการณ์

     (2) พัฒนา/จัดทำหลักสูตรการบัญชาการเหตุการณ์

     (3) พัฒนา เสริมสร้าง ศักยภาพวิทยากรด้านการบัญชาการเหตุการณ์ให้เป็นผู้เชี่ยวชาญเฉพาะด้าน ผ่านองค์กรแม่แบบด้านการบัญชาการเหตุการณ์ ที่เป็นที่ยอมรับในระดับสากล โดยกระบวนเรียนรู้ผ่านการศึกษาดูงาน ฝึกอบรมในหลักสูตรขั้นสูง การประชุมสัมมนา ฯลฯ

     (4) จัดทำโครงการนำร่อง/ต้นแบบ

     (5) โครงการความร่วมมือทางวิชาการด้านการบัญชาการเหตุการณ์ ผ่านการผลักดันเนื้อหาหลักสูตรการบริหารจัดการในภาวะฉุกเฉินและการบัญชาการเหตุการณ์ระหว่างสถาบันการศึกษา ตลอดจนสถาบันการฝึกอบรมผู้บริหารระดับสูงของประเทศ